Die Doha-Runde und die Landwirtschaft

Ziel der im Herbst 2001 im Rahmen der Doha-Runde erneut aufgenommenen Agrarverhandlungen ist langfristig die Schaffung eines fairen und marktorientierten Agrarhandelssystems mit verschärften Vorschriften und besonderen Verpflichtungen für die Stützung und den Schutz der Landwirtschaft durch den Staat, um die Handels- und Wettbewerbsverzerrungen auf den Weltagrarmärkten weiter zu reduzieren. Erklärtes Ziel der übergeordneten Doha-Development-Agenda ist vor allem die fortschreitende Integration der Entwicklungsländer in den Welthandel unter besonderer Berücksichtigung von deren Interessen.

Verhandlungsziele

Im Rahmen der Agrarverhandlungen haben sich die Mitglieder zu Beginn der Doha-Runde auf folgende Verhandlungsziele verständigt: Deutliche Erleichterung beim Marktzugang, Abbau sämtlicher Formen von Ausfuhrsubventionen, drastische Senkung wettbewerbsverzerrender interner Stützungsmaßnahmen, die Aufnahme nicht-handelsbezogener Anliegen (Umwelt- und Tierschutz, Nahrungsmittelsicherheit, Entwicklung ländlicher Räume etc.) sowie insbesondere die differenzierte Behandlung von Entwicklungsländern in Form flexibler Regelungen. Diese können in niedrigeren Kürzungen, längeren Implementierungszeiträumen bzw. Übergangsfristen oder der Berechtigung für spezifische Schutzmaßnahmen liegen.
Neben EU und USA als „big players“ bisheriger GATT-/WTO-Verhandlungen formierten sich während der Doha-Runde erstmals auch Entwicklungs- und Schwellenländer zu großen und einflussreichen Interessenbündnissen, denen eines gemein ist: Sie sind grundsätzlich misstrauisch gegenüber den Agrarpolitiken der Industrieländer, wollen ihre eigene Produktion bzw. den Export von Agrarerzeugnissen verteidigen bzw. ausbauen und fordern – im Falle sehr armer Länder – eine ihre spezifische Situation berücksichtigende, besondere und differenzierte Behandlung sowie die Beachtung nicht-handelsspezifischer Anliegen (v.a. Armutsbekämpfung, Sicherung von Ernährung und Lebensunterhalt, Entwicklung des ländlichen Raums).

Verhandlungsverlauf

Nachdem die Ministerkonferenz von Cancún im September 2003 an zwischen Industrie- und Entwicklungsländern unterschiedlichen Interessenlagen gescheitert war, kam im Sommer 2004 eine Rahmenvereinbarung über weitere Verhandlungen zustande. Ausschlaggebend hierfür war der Verzicht der EU auf sämtliche Ausfuhrsubventionen. Auf der Ministerkonferenz in Hongkong Ende 2005 einigte man sich auf die Abschaffung sämtlicher Formen von Exportfördermaßnahmen bis 2013. In anderen Bereichen blieben jedoch Diskrepanzen bestehen, so dass die Verhandlungen 2006 ausgesetzt wurden. 2007 entstand unter dem Vorsitzenden des Agrarausschusse, Falconer, ein Kompromissvorschlag – der mehrfach modifiziert – die Grundlage des Verhandlungspaketes vom Juli 2008 bildet. Dieses betrifft – ergänzt durch eine Modalitätennovellierung vom Dezember 2008 – grob die folgenden Bereiche.

1. Reduzierung der internen Stützung
   Interne Stützungsmaßnahmen (siehe "Die Welthandelsorganisation und die Landwirtschaft") müssen, insbesondere für Industrieländer, weiter eingeschränkt werden. Dies betrifft vor allem die gelbe Box, die von der EU um 70%, den USA und Japan um 60% reduziert werden soll. Während für die blaue Box ergebnisbezogene Obergrenzen vorgesehen sind, sollen die Kriterien für die grüne Box, in die mittlerweile auch fast alle landwirtschaftlichen Direktzahlungen der EU fallen, verschärft werden. Für Entwicklungsländer gelten Ausnahmen bzw. geringere Kürzungen.
   
2. Marktzugang
   Die derzeit gebundenen Zölle werden in vier Bänder eingeteilt und so gesenkt, dass die höchsten am stärksten zu reduzieren sind. So werden in den Industrieländern innerhalb von 5 Jahren in gleichen Schritten die niedrigsten Zölle (0 bis 20%) um 50%, die höchsten Zölle (75% und mehr) um 70% gekürzt. Für Entwicklungsländer betragen die Senkungen nur zwei Drittel der entsprechenden Kürzung in den Industrieländern und die Zollbänder sind entsprechend breiter. Sie sind innerhalb von 10 Jahren in gleichen Schritten vorzunehmen.
   Ferner soll eine Zollvereinfachung stattfinden. Dabei sind erstens komplexere in einfache Zölle, zweitens spezifische in Wertzölle umzuwandeln. Ein bestimmter Anteil spezifischer Zölle, die i.d.R. zu einer hören Protektion führen, darf jedoch beibehalten werden.
   Alle WTO-Mitglieder (Industrie- und Entwicklungsländer) können bis zu 4% ihrer Tariflinien als sensible Agrarprodukte einstufen, für die niedrigere Zollsenkungen gelten (maximal eine Abweichung von Zwei Dritteln). Diese sind aber durch entsprechende Vorzugszollkontingente in Höhe von 4% des Inlandsverbrauchs auszugleichen.
   Die im Agreement on Agriculture der Uruguay-Runde (vgl. Die Welthandelsorganisation und die Landwirtschaft; Link) vereinbarte spezielle Schutzklausel, die bestimmten WTO-Mitgliedern erlaubt, ihre Zölle auf festgelegte Erzeugnisse innerhalb des gebundenen Niveaus der Uruguay-Runde zu erhöhen, wenn die Importe eine bestimmte Schwelle überschreiten oder die Preise ein vorgegebenes Niveau unterschreiten, soll innerhalb von sieben Jahren abgeschafft werden. In diesem Zeitraum soll sie nur für 1% der Zolltariflinien (Entwicklungsländer 2,5%) anwendbar sein.
   Entwicklungsländer können eine bestimmte Anzahl von Zolltariflinien als spezifische Produkte auf Grundlage bestimmter Kriterien (Bedeutung für Nahrungsmittelsicherheit, Ernährungssicherung, ländliche Entwicklung u.a.) deklarieren. Für diese gelten niedrigere Zollsenkungen.
   Ein neuer spezieller Schutzmechanismus soll Entwicklungsländern für alle Produkte zum Schutz vor temporären Marktstörungen die zeitweise Anhebung von Zöllen über das in der Doha-Runde gebundene Niveau hinaus erlauben, wenn die Einfuhrmengen zu stark ansteigen bzw. die Preise zu stark sinken.
   
3. Exportsubventionen
   Sämtliche Formen von Exportsubventionen, darunter auch Exportkredite, kommerzielle Nahrungsmittelhilfe sowie Maßnahmen staatlicher Handelsunternehmen (Exportstaatshandelsunternehmen bzw. Exportmonopole) sollen bis 2013 abgeschafft werden. Für Entwicklungsländer sollen – im Rahmen der speziellen und differenzierten Behandlung – längere Übergangsfristen und flexiblere Verpflichtungen gelten.

Streitpunkte

Bei den meisten dieser Punkte wurde bei den Verhandlungen 2008 eine Annäherung erzielt. Letztlich scheiterte eine Einigung aber an in einigen Bereichen immer noch unterschiedlichen Auffassungen. Dies betrifft insbesondere den speziellen Schutzmechanismus für Entwicklungsländer. Einzelne stark exportorientierte Staaten (z.B. die USA und bestimmte Länder der Cairns-Gruppe) fordern eine hohe Auslöseschwelle, so dass bei einem darunter liegenden Anstieg der Einfuhren keine zusätzlichen Zölle erhoben werden dürften. Andere Mitglieder (vor allem China und Indien) fordern dagegen eine niedrigere Auslöseschwelle, um die Schutzklausel leichter und öfter nutzen zu können.
Ein weiterer Streitpunkt betrifft das Thema geographische Herkunftsangaben. Während die EU ihr Schutzsystem gerne auch auf andere Länder übertragen würde, lehnen insbesondere die USA, Kanada und Australien dies strikt ab.
Das Thema nicht-handelsbezogene Anliegen (Umwelt-, Pflanzen- und Tierschutz, Entwicklung des ländlichen Raums u.a.) – ehemals ein Kernanliegen der EU – befindet sich wegen des Nichtvorhandenseins international verbindlicher Standards und wegen mangelnder Akzeptanz vieler Mitgliedsländer vor allem seitens der Entwicklungs- und großer Agrarexportländer, die darin eine verdeckte Protektionsausweitung vermuten, nicht mehr auf der Verhandlungsagenda.

Perspektive

Wegen der erneuten Einstellung der Verhandlungen liegen nach wir vor keine endgültigen Ergebnisse vor und die gesamte Doha-Runde stockt, auch wenn man sich zuletzt doch in vielen Punkten erheblich näher gekommen ist. Zu beachten ist, dass es hierbei bei weitem nicht nur um das Kapitel Landwirtschaft, sondern auch um nicht-agrarische Güter wie Industrieprodukte und Dienstleistungen geht. Doch wird vor dem Hintergrund des „single undertakings“ (Gesamtpaketlösung) eine weiter gehende Liberalisierung des Handels in diesen Bereichen wohl nur durch einen erfolgreichen Abschluss der Agrarverhandlungen gelingen. Gerade viele Schwellenländer und sog. Emerging Markets (darunter v.a. Indien, Brasilien und China), die für die Industrie- und Dienstleistungssektoren der Industrieländer bedeutende Wachstumsmärkte bilden, machen die Öffnung ihrer Märkte für diese Sektoren vom Abbau der Agrarprotektion in den entwickelten Ländern (v.a. EU und USA) abhängig. Ein erfolgreicher Abschluss der gesamten Doha-Runde mit dem Ergebnis einer weitergehenden Liberalisierung des Welthandels würde somit gerade vor dem Hintergrund der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise einen wichtigen konjunkturellen Impuls setzen. Auf dem G-20-Gipfel in Pittsburgh Ende September 2009 wurde von den führenden Industrie- und Schwellenländern daher bekräftigt, die Doha-Runde bis Ende 2010 abzuschließen.

Die Welthandelsorganisation und die Landwirtschaft - Übersicht zum Abkommen der Uruguay-Runde

Dezember 2009
Dr. Simon Neumair
Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft
Institut für Ernährung und Markt
Tel.: 089/17800-333 • Fax: 089/17800-332