Die Welthandelsorganisation und die Landwirtschaft

Die Welthandelsorganisation WTO (World Trade Organization) ist die Nachfolgeorganisation des 1948 in Kraft getretenen Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), das auf die Liberalisierung von Handel und Märkten zielt. Zum 1.1.1995 wurde das GATT, das formal keine Institution, sondern lediglich ein multilaterales Handelsabkommen darstellt, durch die völkerrechtlich eigenständige (WTO) abgelöst, die derzeit (2009) 153 Mitgliedsländer umfasst. Das GATT, in dem auch internationaler Agrarhandel und Landwirtschaft geregelt sind, besteht aber in erweiterter Fassung fort und bildet neben dem Allgemeinen Dienstleistungsabkommen GATS (General Agreement on Trade in Services) und dem Abkommen zum Schutz geistiger Eigentumsrechte TRIPs (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights) eine der Grundsäulen der heutige Welthandelsordnung.
Die Verpflichtungen zur Liberalisierung des Welthandels und zum Abbau von Protektionismus kommen in sich teilweise über langjährige Zeiträume erstreckenden Verhandlungsrunden (Welthandelsrunden) zustande.
Allgemein zeichnet sich die Landwirtschaft durch eine handelsrechtliche Sonderrolle , die einerseits auf einschlägigen Ausnahmen von den allgemeinen Verpflichtungen des
GATT-/WTO-Regelwerks beruht, andererseits sich daraus ergibt, dass die im Agrarsektor geltenden Regelungen weniger beachtet oder durch einseitige Auslegungen öfter umgangen werden als in anderen Wirtschaftssektoren.
Das in der Uruguay-Runde (1986-1993) zustande gekommene Agreement on Agriculture (AoA) versucht, diese überwiegend auf politischen Motiven beruhende Sonderrolle einzuschränken, indem es Landwirtschaft und Agrarhandel handelsrechtlich stärker diszipliniert. Dabei sind folgende drei Bereiche von Bedeutung:

1. Abbau interner Stützung
   Das AoA teilt sämtliche Maßnahmen der internen Stützung der Landwirtschaft gemäß folgendem Ampelansatz ein:
   - Die gelbe Box enthält die am stärksten markt- und handelsverzerrenden Instrumente (v.a. staatliche Garantiepreise, Interventionskäufe oder an die Produktionsmenge gekoppelte Zahlungen). Sie mussten bis zum Jahr 2000 in den Industrieländern um 20% und den Entwicklungsländern um 13,3% reduziert werden.
   - In die blaue Box fallen landwirtschaftliche Direktzahlungen, die im Rahmen produktionsbeschränkender Maßnahmen von den Abbauverpflichtungen ausgenommen sind.
   - In die grüne Box fallen sämtliche Maßnahmen, von denen keine oder nur geringe handelsverzerrende Wirkungen ausgehen und die daher nicht abbaupflichtig sind (z.B. Leistungen für Forschung, Ausbildung, Beratung, öffentliche Lagerhaltung, Katastrophenhilfe, Vorruhestands- und Umweltprogramme etc.).
   
   
2. Marktzugang
   Sämtliche nichttarifären Handelshemmnisse (v.a. mengenmäßige Beschränkungen) mussten in Zolläquivalente umgewandelt werden (Tarifizierung). Diese gebundenen Zölle mussten im Durchschnitt in den Industrieländern innerhalb von sechs Jahren um 36%, in den Entwicklungsländern binnen 10 Jahren um 24% gesenkt werden. Um zu garantieren, dass die Agrarmärkte aller Länder in einem gewissen Umfang geöffnet werden, wurde jedem Land ein Mindestmarktzugang in Höhe von 3% des Inlandsverbrauchs einer bestimmten Referenzperiode gewährt, der binnen sechs Jahren auf 5% anzuheben war.
   Eine spezielle Schutzklausel (Special Agriculture Safeguard, SSG) gestattet bestimmten Ländern die Verhängung zeitweiser Zusatzzölle auf einzelne Agrarerzeugnisse, falls das Einfuhrvolumen (Einfuhrpreis) eine bestimmte Schwelle überschreitet (unterschreitet).
   
3. Exportwettbewerb
   Landwirtschaftliche Exportsubventionen mussten wegen ihrer direkten außenhandelsverzerrenden Wirkung, größtenteils basierend auf einer bestimmten Referenzperiode, binnen sechs Jahren gesenkt werden. Die Kürzung beträgt wertmäßig, d.h. nach Haushaltsausgaben, 36% (in Entwicklungsländern 24%) und mengenmäßig 21% (in Entwicklungsländern 14%).
   

Notwendigkeit weiterer Verhandlungen

Das AoA sieht vor, dass nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren die Agrarverhandlungen – wie mit Beginn der Doha-Runde geschehen – wieder aufzunehmen sind. Dies ist deshalb so bedeutend, weil trotz der bisher erzielten Ergebnisse in allen drei o.g. Bereichen weiterhin erheblicher Verhandlungsbedarf besteht.
Im Rahmen der internen Stützung hat jeder Handelspartner die Möglichkeit, stützungsabbaubedingte Einnahmeverluste in der Landwirtschaft (gelbe Box) durch nichtreduktionspflichtige Zahlungen (grüne Box) aufzufangen. Da für diese Zahlungen keine Höchstgrenze existiert, können sie beliebig ausgeweitet werden. Betrachtet man sämtliche Stützungsmaßnahmen, also auch die abbaupflichtigen, so hat sich in den Industrieländern, die ihre Landwirtschaft besonders stark protegieren, das gesamte Stützungsniveau im Vergleich zur zweiten Hälfte der 1980er Jahre zwar deutlich verringert. Dennoch beruhten im Zeitraum 2005-2007 in manchen Ländern immer noch deutlich mehr als 50% der landwirtschaftlichen Einkommen auf staatlichen Stützungen.
Im Bereich des Marktzugangs gilt es zu bemerken, dass in der für die Tarifizierung maßgeblichen Referenzperiode 1986-1988 die Weltmarktpreise vieler Agrarerzeugnisse sehr niedrig, das Stützungsniveau vieler Industrieländer dagegen sehr hoch war. Folglich war die für die Berechnung der Zolläquivalente ausschlaggebende Differenz zwischen Inlands- und Weltmarktpreis sehr groß. Die Folge ist, dass der tarifizierte Importschutz das Protektionsniveau der alten nichttarifären Handelshemmnisse z.T. deutlich überragen kann. Ferner erfüllten viele Länder die durchschnittlichen Zollsenkungsverpflichtungen dadurch, dass sie die höchsten Zollsätze am geringsten und die niedrigsten am stärksten reduzierten. Geringe Zollsenkungen und damit die Aufrechterhaltung hoher Zölle für sensible Agrarprodukte werden durch hohe Zollreduktionen bei solchen Erzeugnissen kompensiert, für die ohnehin niedrige Importbarrieren bestanden. Schließlich gilt es den Unterschied zwischen den gebundenen und den tatsächlich angewandten Zöllen zu beachten. In vielen Ländern, insbesondere Entwicklungsländern, liegt das Niveau der gebundenen, d.h. bei der WTO notifizierten und daher abbaupflichtigen Zölle teils erheblich über dem der tatsächlich angewandten Zölle (die Differenz bezeichnet man im WTO-Jargon als „Wasser“ in den Zöllen). Dies bedeutet einerseits, dass innerhalb der Bindung der tatsächliche Zoll jederzeit angehoben werden kann. Andererseits ist bei einer Senkung der gebundenen Zölle der Liberalisierungseffekt gleich null, so lange der effektive Zoll dadurch nicht unterschritten wird.
Bei den Exportsubventionen ist zu beachten, dass diese trotz ihrer handelsverzerrenden Wirkung innerhalb von Höchstgrenzen nach wie vor zulässig sind. Insgesamt dürfen heute 25 WTO-Mitglieder die Exporte solcher Agrarprodukte subventionieren, für die sie Abbauverpflichtungen eingegangen sind. Größter Gewährer von direkten Exportsubventionen ist nach wie vor die EU, auch wenn diese ihre Ausfuhrstützungen mittlerweile massiv abgebaut hat. Die USA gewähren vor allem indirekte und daher schwerer zu quantifizierende Exportfördermaßnahmen wie Ausfuhrkredite und kommerzielle Nahrungsmittelhilfe.

Dezember 2009
Dr. Simon Neumair
Bayerische Landesanstalt für Landwirtschaft
Institut für Ernährung und Markt
Tel.: 089/17800-333 • Fax: 089/17800-332